Am 5. und 6. November wurde am deutschen Bundesverwaltungsgericht in Leipzig der „ReNEUAL-Musterentwurf für ein Europäisches Verwaltungsverfahrensrecht“ vorgestellt und diskutiert.
Ziel dieses seit 2009/2010 laufenden Projekts ist die Ausarbeitung eines Entwurfs zum EU-Verwaltungsverfahrensrecht und die Formulierung entsprechender Regeln für eine Kodifikation.
Bemerkenswert hierbei ist, dass es sich zunächst um ein akademisches Projekt handelte, da vor allem WissenschaftlerInnen für die Ausarbeitung des Entwurfs verantwortlich zeichnen. Um gleichzeitig aber den Praxisbezug zu wahren, wurden auch VertreterInnen aus der europäischen und mitgliedstaatlichen Gerichts-, Verwaltungs- und Anwaltspraxis miteinbezogen, sodass mittlerweile über 100 Expertinnen und Experten dem Forschungsnetzwerk angehören.
Anlass für dieses Projekt war unter anderem der Befund, dass die primärrechtlichen Prinzipien, etwa in Art 41 GRC (Recht auf eine gute Verwaltung), oftmals nicht hinreichend für Einzelfälle konkretisierbar sind und die derzeitigen verwaltungsverfahrensrechtlichen Bestimmungen der EU-Eigenverwaltung stark fragmentiert sind – also für unterschiedliche Politikbereiche unterschiedliche Regelungen gelten.
Der ReNEUAL-Musterentwurf gliedert sich in sechs Bücher: Buch I enthält allgemeine Regeln, etwa zum Anwendungsbereich; Buch II regelt die Vorbereitung von Entwürfen für Rechtsakte ohne Gesetzescharakter mit allgemeiner Geltung (bspw gem Art 290f AEUV); Buch III administrative Einzelfallentscheidungen (insb Beschlüsse) und Buch IV EU-Verwaltungsverträge. Daneben regelt Buch V die Amtshilfe und Buch VI Maßnahmen des inter-administrativen Informationsaustausches (also zwischen EU-Behörden untereinander und den nationalen Behörden). Neben ausformulierten Regeln enthält der ReNEUAL-Musterentwurf auch entsprechende Erläuterungen. Nach derzeitigem Stand wären allerdings nur die Bücher V und VI (Amtshilfe und Informationsaustausch) auch unmittelbar für nationale Behörden anwendbar, während die Bücher II-IV ausschließlich die Eigenverwaltung durch EU-Behörden betreffen. Sämtliche Bücher sind allerdings derart konzipiert, dass ihre Regeln in Form einer EU-Verordnung in Kraft gesetzt werden könnten.
Zu beachten ist allerdings, dass die derzeitige Kompetenzverteilung gewisse Beschränkungen erfordert. Ein Verwaltungsverfahrensrecht für die Eigenverwaltung kann man nach überwiegender, aber nicht unstrittiger, Ansicht auf Art 298 AEUV stützen. Einer Harmonisierung des Verfahrensrechts beim indirekten Unionsvollzug steht allerdings Art 291 AEUV (Grundsatz der Verwaltungsautonomie) entgegen.
Grundsätzliche Fragen
Neben einzelnen Problembereichen der jeweiligen Bücher wurde an der Tagung aber insbesondere über die Kodifikationsbedürftigkeit und Kodifikationsfähigkeit des EU-Verwaltungsverfahrensrechts diskutiert. KLAUS RENNERT (Präsident des dt. Bundesverwaltungsgerichts) verwies in seiner Begrüßungsrede etwa auf die Legitimationsfunktion des Verfahrensrechts, insbesondere im Falle von unabhängigen EU-Agenturen, denen eine demokratische Legitimation, etwa qua Weisungsbindung, fehle. Er betonte aber auch, dass der ReNEUAL-Musterentwurf für nationale Rechtsordnungen Vorbild- und Anregungswirkung haben könnte. HERIBERT SCHMITZ (dt. Bundesinnenministerium) teilte die Einschätzung, dass eine EU-Kodifikation auch zu Anpassungsdruck für nationale Regelungen führen würde und bemängelte die derzeit herrschende Inkonsistenz der Verfahrensregeln auf EU-Ebene. Einen Kodifikationsbedarf sah auch VASSILIOS SKOURIS (Präsident des Europäischen Gerichtshofs i.R.) und plädierte dafür, zu überlegen, ob nicht auch einheitliche Verfahrensregelungen für den mittelbaren Unionsvollzug sinnvoll wären. Er erhoffe sich durch kodifizierte Verwaltungsregeln einerseits eine erhöhte Effizienz aber auch eine erhöhte Kontrolldichte für die Eigenverwaltung und verwies darauf, dass der EuGH gegenüber EU-Rechtsakten seit Inkrafttreten der GRC einen strengeren Prüfmaßstab als davor mithilfe der allgemeinen Rechtsgrundsätze anlege. Auch INGO KRAFT (Richter am dt. Bundesverwaltungsgericht) kam in einem späteren Panel auf die Frage der Kodifikationsreife zurück. Eine Kodifikation brächte eine Entlastung des besonderen EU-Verwaltungsrechts, mehr Normenklarheit und eine Beschneidung des „Herrschaftswissens der Fachstände“.
HEIDI HAUTALA (Europäisches Parlament) bekräftigte die wohlwollende Haltung des Europäischen Parlaments gegenüber dem Kodifikationsbestreben, zumal BürgerInnen vermehrt direkt mit EU-Behörden in Berührung kämen. Bedenken äußerte hingegen WALTER MÖLLS (Europäische Kommission), insbesondere hinsichtlich des „Mehrwerts“ einer einheitlichen Kodifikation. Die Eigenverwaltung sei die Ausnahme und nur in sehr technischen Bereichen von Bedeutung, in denen unterschiedliche Interessen und Anforderungen bestünden. Ein Verzicht auf Spezialregelungen sei „illusorisch“. Bevor man zu einer Kodifikation käme, müsse feststehen, dass nachweisbar Probleme vorliegen, die auf allen Ebenen herrschen und auf mangelnder Gesetzeslage beruhen sowie durch einheitliche Regelungen lösbar seien. Die Rechtskontrolle durch den EuGH funktioniere auch jetzt schon. Außerdem sei fraglich, inwieweit Art 298 AEUV tatsächlich eine ausreichende Kompetenzgrundlage biete und wie hoch die Realisierungschancen angesichts der derzeitigen Krisen der EU seien. ALEXANDER BALTHASAR (öst. Bundeskanzleramt) erinnerte schließlich daran, dass sowohl das ABGB 1811 als auch das AVG 1925 in Krisenzeiten entstanden seien, teilte aber ob des großen Umfangs des Musterentwurfs die Zweifel hinsichtlich der Umsetzbarkeit.
Nachdem im ersten Panel über den rechtspolitischen Kontext referiert und diskutiert worden war, schlossen die anschließenden Panels mit der Vorstellung und Diskussion der einzelnen Bücher des Musterentwurfs an.
Das administrative Normsetzungsverfahren
Panel 2 befasste sich mit den administrativen Normsetzungsverfahren (Buch II), also jenen Rechtserzeugungsverfahren, die nicht zu den im EU-Recht vorgesehenen förmlichen Gesetzgebungsverfahren gehören (in Österreich am ehesten mit Verordnungsgebung vergleichbar). Buch II würde sowohl die generelle Normerzeugung der Kommission (vgl Art 290f AEUV) und anderer EU-Behörden, wie der diversen Agenturen, betreffen. Ziel ist eine Erhöhung der Legitimität einer solchen Rechtssetzungstätigkeit durch erhöhte Bürgerpartizipation im Sinn des Art 11 Abs 1 EUV , etwa durch Ankündigung des geplanten Rechtsakts, der Möglichkeit zur Stellungnahme und Mitwirkung durch Betroffene („notice-and-comment“-Verfahren). Zudem soll die Verhältnismäßigkeitsprüfung durch die erhöhte Begründungsdichte erleichtert werden. Als Vorbildregelung diente etwa § 553 des US-amerikanischen Administrative Procedure Act (APA). MATTHIAS RUFFERT (Universität Jena) wies in diesem Zusammenhang darauf hin, dass auch in einigen Mitgliedsstaaten eine Kodifikation des Verfahrensrechts für generelle Normsetzung durch Verwaltungsbehörden fehle. Die Bedeutung auf EU-Ebene sei allerdings nicht zu unterschätzen, da der EuGH etwa in der Rs ESMA billigte, dass die europäische Börsenaufsicht ESMA in einer Verordnung dazu ermächtigt wurde, Leerverkäufe zu verbieten, insofern also selbst generell-abstrakte Normen zu erlassen. Es sei allerdings darauf zu achten, dass ein solches „negotiated rulemaking“ nicht zu einem Übergreifen des Lobbyismus führe. ASTRID WALLRABENSTEIN (Universität Frankfurt/Main) gab Anregungen für eine Ausweitung der Regelungen: So beschränke sich der derzeitige Entwurf auf das Konsultationsverfahren, lasse aber etwa Einleitung und Beendigung des Verfahrens außen vor. Außerdem fehlten Bestimmungen zur Durchsetzbarkeit bzw Einklagbarkeit der Verfahrensbestimmungen sowie Fehlerfolgenregelungen.
Das Einzelfallentscheidungsverfahren
Panel 3 befasste sich anschließend mit Einzelfallentscheidungsverfahren (Buch III), dem die größten Realisierungschancen attestiert wurden. Buch III gliedert sich nach dem Verfahrensablauf und regelt das gesamte Verfahren von der Einleitung bis zur Beendigung. Vieles ist aus dem AVG bekannt: Parteistellung, Akteneinsicht, Parteiengehör, Begründungs- und Rechtsmittelbelehrungspflichten, Ausgeschlossenheit und Befangenheit, Amtswegigkeit, Abänderung und Aufhebung von Entscheidungen. Diskutiert wurden aber auch einzelne noch bestehende Problemfelder. MICHAEL FEHLING (Bucerius Law School Hamburg) ging etwa unter anderem auf die Problematik der Hausdurchsuchungen durch EU-Bedienstete ohne richterlichen Befehl ein, wo sich auch die Frage stelle, welches Gericht für eine solche Bewilligung zuständig sein sollte. In der Diskussion wurde zudem die Frage aufgeworfen, welchen Zweck die Verfahrensregeln hätten: gehe es nur um die materielle Richtigkeit der Entscheidung (Verfahrensrecht als Dienrecht) oder habe Verfahrensrecht auch einen Eigenwert (Legitimation durch Verfahren)? Dies hätte auch für Fehlerfolgenregelungen Bedeutung – bei ersterem würde man auf die Wesentlichkeit von Fehlern eher abstellen als bei letzterem.
Das Vertragsverfahren
Anschließend diskutierte Panel 4 das Vertragsverfahren (Buch IV). Dessen Anwendungsbereich umfasst sowohl das Verfahren zur Ausübung von Vertragsrechten als auch den Abschluss von Verträgen und betrifft vor allem das Verhältnis Kommission–Private (zB Finanzhilfen, Wissenschaftsförderung, Nachbarschaftshilfe). Die Unterscheidung zwischen öffentlich- und privatrechtlichen Verträgen soll für die Anwendung des Buches aber keinen Ausschlag geben. Dies wurde von MARTIN BURGI (Universität München) ausdrücklich gelobt. Er ging zudem auf die Kodifikationsfähigkeit dieser Verfahren ein und bejahte dies hinsichtlich der Durchführung und Abwicklung der Verträge. Er sah zudem eine „Innovationsfunktion“ für das deutsche Verwaltungsprivatrecht gegeben. Auf mögliche Rechtsschutzmängel kam WERNER NEUMANN (Vorsitzender Richter am dt. Bundesverwaltungsgericht) zu sprechen. HANS-JOACHIM PRIESS (Freshfields Bruckhaus Deringer, Berlin) analysierte einzelne Problembereiche des Buchs IV, etwa den Anwendungsbereich und die Regelungsdichte. Er mahnte vorbeugende Regelungen für den Fall ein, dass durch das vorgesehene Instrument der „Nachverhandlung“ nachträglich ein von der ursprünglichen Leistungsbeschreibung abweichendes aliud vereinbart würde, was zulasten von Mitbewerbern gehen würde.
Amtshilfe und Informationsmanagement
Amtshilfe und Informationsmanagement (Bücher V und VI) waren die Themen im Panel 5. Die Amtshilferegelungen sollten das Vertikalverhältnis zwischen EU-Behörde und nationalen Behörde sowie das Horizontalverhältnis zwischen mitgliedsstaatlichen Behörden und EU-Behörden untereinander regeln. Die Erforderlichkeit hierfür ergebe sich daraus, dass aus dem Prinzip der loyalen Zusammenarbeit gemäß Art 4 Abs 3 EUV keine hinreichend konkreten, unmittelbar anwendbaren Vorgaben abgeleitet werden können und auf sekundärrechtlicher Ebene eine Fragmentierung vorherrsche. Buch VI soll erstmals Regeln für die Informationshilfe bieten, wobei diese im Gegensatz zur Amtshilfe nicht notwendigerweise ein Informations-„Ersuchen“ voraussetzt, sondern auch über Datenbanken laufen kann. Buch VI beinhaltet daher sowohl Datenverkehrs- als auch Datenschutzvorschriften. JOHANNES CASPAR (Hamburgischer Beauftragter für Datenschutz und Informationsfreiheit) betonte die „informationelle Gewaltenteilung“, die erfordere, dass auch der Informationsaustausch zwischen Behörden jeweils einer Ermächtigung und einer Zweckbindung bedürfe und Amtshilfe allein nicht als Generalermächtigung ausreiche. MARTIN EIFERT (Humboldt-Universität Berlin) stellte die Frage, ob die Verrechtlichung der Binnenkommunikation nicht auch zu einer geringeren Flexibilität der Verwaltung führen könnte und der derzeitige Entwurf hinsichtlich nicht-personenbezogener Daten womöglich zu strenge Anforderungen stelle. Einig war man sich allerdings, dass vieles davon abhängen würde, welche Regelungen in der neuen EU-Datenschutz-Grundverordnung getroffen würden. Für eine stärkere Verknüpfung der beiden Bücher plädierte schließlich INDRA SPIECKER GEN. DÖHMANN (Universität Frankfurt/Main), die die derzeitigen Entwürfe aber überwiegend positiv sah.
Ausblick
In der Abschlussdiskussion regte JÜRGEN SCHWARZE (Universität Freiburg) an, sich in der Umsetzung zunächst auf Buch III (Einzelfallentscheidungen) zu beschränken. Eine Reduzierung des Inhalts brächte überdies höhere Chancen auf Verwirklichung. „Weniger ist mehr“ meinte auch THOMAS VON DANWITZ (Kammerpräsident am Europäischen Gerichtshof). Kodifikationsbedürftig sei die Eigenverwaltung allemal, ebenso das Amtshilferecht. WOLFGANG WEISS (Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer) vermisste im derzeitigen Entwurf Regelungen zum Thema Verwaltungsverbund und hielt es für sinnvoll, in einem Allgemeinen Teil auch Zwecknormen zu formulieren. Nach einhelliger Meinung wäre eine Fortsetzung des Forschungsprojekts sehr wünschenswert, insbesondere, um sich vertieft mit dem Themenkomplex Fehlerfolgenregelungen auseinanderzusetzen. Es bleibt daher auch von hohem Interesse, wie sich die Haltung der EU-Kommission gegenüber einer Kodifikation entwickeln wird. Jedenfalls – auch das wurde mehrmals deutlich – kann der ReNEUAL-Musterentwurf auch für nationale Regelungen und etwaige Reformvorhaben Ideengeber sein.
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Eine englische Fassung ist online abrufbar unter: http://www.reneual.eu (8.11.2015). Die deutsche Fassung ist bei C.H. Beck (2015) erschienen. Allgemein zu Entstehung und Ziel des Projekts sowie zu den folgenden einleitenden Bemerkungen siehe: Schneider/Hofmann/Ziller, Die ReNEUAL Model Rules 2014: Ein Verwaltungsverfahrensrecht für Europa, Juristenzeitung 70, 265–271. „(1) Zur Ausübung ihrer Aufgaben stützen sich die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union auf eine offene, effiziente und unabhängige europäische Verwaltung. (2) Die Bestimmungen zu diesem Zweck werden unter Beachtung des Statuts und der Beschäftigungsbedingungen nach Artikel 336 vom Europäischen Parlament und vom Rat gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren durch Verordnungen erlassen.“ „(1) Die Mitgliedstaaten ergreifen alle zur Durchführung der verbindlichen Rechtsakte der Union erforderlichen Maßnahmen nach innerstaatlichem Recht.“ Vgl auch die Entschließung des Europäischen Parlaments vom 15.1.2013 mit Empfehlungen an die Kommission zu einem Verwaltungsverfahrensrechts der Europäischen Union (2012/2024(INL)). „Die Organe geben den Bürgerinnen und Bürgern und den repräsentativen Verbänden in geeigneter Weise die Möglichkeit, ihre Ansichten in allen Bereichen des Handelns der Union öffentlich bekannt zu geben und auszutauschen.“ Online abrufbar unter http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/USCODE-2011-title5/html/USCODE-2011-title5-partI-chap5-subchapII-sec553.htm (7.11.2015). EuGH 22.1.2014, C-270/12